第九章 政治罪與官僚君主制 (1)
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我們現在已經看到了幾個不同版本的故事：一個講的是流傳於普通百姓中的妖術恐懼，一個說到了皇帝如何逐漸確信妖術其實是謀反的煙幕，還有一個述及到對妖術不置可否的官僚們所面臨的困境——他們力圖應付來自上下兩方面的壓力，卻無法使任何一方滿意。這些故事相互重疊，幾個文本寫在歷史的同一頁上。在這些故事背後，還有著另外一個最難解讀的故事，那就是：包括妖術恐慌在內的種種地方性事件是如何變成推動整個政治制度運作的燃料的。
在整個政治制度中，妖術所扮演的是某種我稱之為“政治罪”
的角色。所謂政治罪，包括了所有形式的謀反，如宗教異端、文字誹謗或公開的造反。“因為政治罪所危及到的是王朝制度的基礎，所以它與無所不在的腐敗不同，後者所影響的只不過是這個制度的效率而已。但如果情況確實是如此，為什麽官僚們對這種政治罪卻並不像君主那樣感到憂心呢？不管怎麽說，這個制度也是他們的制度。如同我們在中國的例子中已看到的那樣，對這個問題的回答只能從官僚君主制的核心中去尋找。妖術危機的檔案向我們揭示了為什麽政治罪是君主的而不是官僚的問題，這裏的關鍵在於如何理解常規權力和專制權力之間的關系。
官僚君主制中的常規權力和專制權力
對中華帝國後期政治制度的研究產生了兩種大異其趣的學術研究傳統：一種著眼於行政官僚制的結構、人事和價值，另一種則註重於帝國的機制，特別是帝國通訊制度的發展。結果，我們對官僚體制作為一種生活方式有了更為覆雜的認識；同時我們也認識到君主是帝國政治制度的一個組成部分，而並非一個既遠離這一制度又權力無限的專制者。但是，我對於我們是否了解專制權力和官僚常規是如何在同一體制內長期互動的，仍然存有懷疑。 ①我們仍然傾向於這兩者之間的關系是相互消長排斥的：其中一種權力的增長膨脹意味著另一種權力的萎縮削弱。自馬克斯·韋伯以來的社會分析一直傾向於認為，從長遠的角度來看專制君主屈從於官僚。但我相信，在中國的制度下專制權力和常規權力並不一定扡格不人，而很可能有和平相處之道。
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①在分析這樣一個完整的“制度”時（如果這一制度確實存在的話），我們必須避免過分強調以下幾點而把君主專制中的專斷因素給推理掉了：（1）認為所謂的“專斷”不過是君主的常規活動，而君主本人不過是規章制度或傳統價值的一個工具；（2）認為君主在很大程度上受到他的顧問班子的操縱，而他們為他提供的獨立行動的空同非常有限；（3）認為君主和官僚是同一個社會制度的產物，因而他們之間任何表面的沖突都是一種假象。
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在韋伯對中國政治體制的著名研究中。他實際上回避了專制權力和常規權力之間如何互動的問題。相反，他把中國的君主制度刻畫為一種不完全的中央集權，其運作規則是不成文的。
由於貸料上的局限，韋伯對於專制權力和法典化常規（codifiedroutine）的認識受到了妨礙。在韋伯對中國官僚制度的分析中，皇帝只是一個晦暗不明的影子。在“中人之君”治下，權力並不是“中央集權”的。然而，韋伯大概相信，由於中國的官僚制度並不是一個專業化的制度，它在面對一個並非“中人之君”的君主時，就可能會一籌莫展（他認為，只有現代專業化的官僚才能夠有效地與專制君主擾衡，因為他們可以無視專制君主這樣一個“業餘官僚”）。雖然韋伯在討論中國的制度時用的是“官僚制”這個詞，但他並不認為中國的制度屬於“官僚制”。他的官僚制”只能專用於“現代”型的制度，而中國的制度則是盾於“父系家長和世襲統治”一類的。同樣晦暗不明的是韋伯關於“法典化常規”的概念——中國的官僚也受到了這一常規的制約與控制。雖說“君主如父”，他能夠通過對於官員的頻繁調動來防止他們發展地方性的權力基礎，從而對他們建立起一種“專制的與內在的控制”，但由於“這樣的政治聯系具有父系家長的性質……它便同任何正式的法律的發展格格不入”接照韋伯的觀點，所謂“正式法律”必須包括制約官僚本身的行政法規在內。雖然韋伯因這些想法而不能以中國國家為背景尖銳清晰地提出問題，但他的歷史邏輯卻表明，他認為專制權力和常規權力是相互沖突的。在他看來，歷史的發展將會通過常規化與合理化而使後者取代前者。
漢斯·羅森伯格（Hans Rosenber）在對普魯士國家的經典分析中，對“王朝專制主義”和“官僚專制主義”作了區分。按照羅森伯格的定義，“專制主義”指的是未經憲政制衡或與有影響的社會階級分享的權力；而“王朝”則強調君主個人對整個社會（他稱弗列德裏克·威廉一世為“一個王家惡霸”）、以及對應召來執行他命令的“王家仆從”的支配。羅森伯格還把“王朝專制主義”
制度刻畫為一種“君主獨裁政治的實驗”。盡管他並朱對“獨裁君主”與其官僚之間的關系作詳細的描述，但他卻暗示，彌漫於普魯士社會的那種“出於恐懼而屈從於權威的醜惡性格”正是官僚們自身思想狀況的投影。然而，羅森伯格又斷言，即使是在霍亨佐倫王朝早期，君主的控制仍需依賴於條理慎密的程序，也就是依賴於既統治官僚又統治民眾的“公共法”但羅森伯格並未告訴我們，“獨裁政治”或專制王朝是如何在規章的體系中仍得以保持自己的行動自由的——制訂這些規章的目的正在於使政府的運作受到經精細調試的常規的制約。
如果在這個制度中有純粹的“專制”成分，它便會是不穩定的和短命的。它會在“以法治取代專制君主權力的不間斷的鬥爭中”成為犧牲品。即使在腓特烈大帝時代，獨裁者的權力還是被官僚們大打折扣，因為他們擁有真正的權力，可以通過操縱信息和采用其他的“破壞”行動來“阻撓和歪曲”獨裁者的意志。到了腓特烈大帝的軟弱繼承者時代，通過在官僚人事制度中引進終身制和正當程序，官僚們成功地保護了他們自己不受專制權力的制裁。其結果是，如羅森伯格所描述的，後拿破侖時代的普魯士成了由職業官僚統治的國家（“官僚專制主義”），君主本人則成了“最高行政長官”。專制和常規權力在這裏經歷了一個此消彼長的歷史過程——亦即韋伯所說的“常規化”與“合理化”的過程。在羅森伯格對普魯士的個案研究中，專制權力和常規權力是不能長期共存的。
“官僚君主制”聽起來似乎是白相矛盾的。就其是官僚制而言，它給霸主留下了多大的餘地？就其是君主制而言，它又如何才能使個人的專制權力與普遍規則的體系共存？在這裏，君主和官僚都陷入了一種兩難境地，並都對已經形式化的行政程序抱一種模棱兩可的態度。君主不得不用成文法規來約束成千上萬為他服務的官僚，以確保他們每個人都按照體現他的利益與安全的行政程序行事。與此同時，他對於如何保持自己的特殊地位、超官僚權力和自主性，也會理所當然地感到關切。結果，他不得不持續鬥爭掙紮，以避免自身的官僚化。清代君主的大多數日常行政事務，涉及到的是認可軍機處為他所草擬的諭旨，或批準吏部所擬定的官員任命。面對他的文件起草人所提供的有限選擇，繁忙的君主會發現自己的“作用”只不過是文件處理機中的一個齒輪（盡管是一個鑲鉆的齒輪）。他怎樣才能掙脫這個陷阱，表明自己的身份是主子而非臣仆？①就官僚本身而言，他們始終受到瑣細的規章條倒的制約，包括形式、時效、文牘、財政和司法上的限期，以及上司和下屬之間的關系。他們若對這些規章條例有任何違反，便會受到彈劾、罰俸、調離或撤職的處分。但是這些繁瑣的規章條倒至少也為他們的職責劃定了某種邊界，從而為他們提供了一定的保護，使他們得以對抗來自上司或君主本人的專制要求。②君主對官僚的控制伴隨規則而來的是可預期性和標準化。同時，規則也限制了運用規則的人們的自由。從這一意義上來說，規則起到了使人們的身份地位極大地趨於平等的作用：那些運用規則並監督規則執行的人同那些受規則支配的人一樣會受到規則的制約。
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①克羅齊關於官僚制度中權力關系的經典描述可以說明中國的情況：“掌權者為了達到自己的目的，有圈套相互沖突的武器：一方面是理性化和制定規則；另一方面是制造例外和無視規則的權力。他的量好的策略是找到這兩種武器的最佳配合。……規則的擴展和會限制他的權利，而太多的例外又會削弱他控制別人的權利。”
②城如克羅齊所指出，官僚們對中央集權的抗爭不是為了幫助這個制度去適應環境的挑戰，而是為了捍衛和發展某種制度剛性來保護自己。”
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出於同樣的道理，清代君主不得不小心翼翼地在常規方式和專制方式的統治這兩者之間作出選擇。當規則失去效用時，補救的方法不僅包括制訂更多的規則，也包括訴諸於依賴專制權力的手段。從在位初期起，弘歷便對不起作用的規章條例表現得極不耐煩。他的因應之道是，一方面對日常運作的官僚機器上緊螺絲，另一方面則將自己的專制權力註入到這一機器的運作中去。這種努力從他對官員的考評中最清楚地表現出來。
效率的監督和指導
君主控制的核心是對官員的考績：考量他們是否有資歷擔任某一官職，調查他們在職位上的表現，並定期對他們是否稱職進行評定。弘歷在位的歷史表明，要官僚機器做到自我制約是極為困難的。出於對自己所繼承下來的官僚體系的失望，弘歷開始尋找替代性的途徑來實現對官僚們的控制。
要做到對官僚的控制，其精髓在於對犯罪和行政失誤作出區分。對腐敗或更為嚴重的罪行，要由刑部在案犯被彈劾並撤職後處以刑事懲罰。行政處分則由吏部掌管，用於處罰各種失誤，特別是用於逾期或未能完成定額指標（如偵破刑案或收稅），隱瞞消息以及其它違反規章程序的行為。處分的內容則包括降級，調任到更差的職位，罰俸，等等。沒有哪個官員的考績單是沒有處分記錄的。這裏是從1749年編的《吏部則例·處分篇》中摘錄的一些典型的行政失誤和相應處分的例子：官員將漕船沈溺情由不申報者，降一級調任。
地丁錢糧經征州縣官欠不及一分者，停其升轉，罰俸一年。欠一分者，降職一級。欠二分者，降職二級。欠五分以上者革職。
如有地方官畏疏防承緝處分，借端嚇阻事主，抑勒該供，諱盜不報者，核實題參。照諱盜倒革職。
雖然中國政府機制中很早就設有專門機構負責調查彈劾官員的瀆職或錯誤，但自從中世紀以來，這些機構的功能就衰落了。從歷史上來看，政府中的監察機構“禦史臺”（在清代叫做都察院）有責任對皇帝提出諍諫並對百官予以監察。但早從公元七世紀起，這一機構對下的監察功能使超出了它對上的諍諫功能。不僅如此，很長一個時期以來，甚至連這一機構獨立監察百官的功能亦受到了侵蝕。滿洲征服者從明代繼承下來的那個監察體制，在很大程度上已喪失了對於地方行政的監察能力。到十六世紀後期，各省按察司行使的只是省裏的司法職能。滿清政府終於將之並人了省官僚機制，我們在提到各省按察使時則稱呼他們為“省法官”。雖然在京城仍有監察官員對京官予以監察，但他們的主要工作變成了梳理文件，以發現其中違規情況。雖然各行省也設有“省禦使”負責監視省裏的行政話動，但這些人實際上駐在北京，這意味著所謂皇帝的“耳目”在京城以外是又聾又瞎的。因此，京城和備省的監察工作主要由官僚們自己來做，每個人都有責任註意其下屬的行為。
要知道行政和監察機制融合到了什麽程度，只須看一省巡撫同時擁有禦使臺副貳的頭銜就可以了，這表明他負有監察其下屬行為的特殊責任。實際上，官僚機器是在自己監視自己。
官僚體制的這種自我監督有兩種形式：一種是對瀆職和犯罪就事論事的彈劾；另一種是對所有官僚三年一次的定期考績（這一考績也是對劣等官員彈劾的根據）。這兩種方式的監察主要都由官僚本身、而非監察機構進行。發生於乾隆朝的五千一百五十一件彈劾案中，只有不到百分之八的案件系由監察機構提出，其餘均由京城或各省的官僚提出。雖然弘歷認為這兩種方式都不行，但只是在三年考績報告中他才把這個問題最為明確地點了出來。
三年考績
對官員定期考績的歷史和中國政府體制本身的歷史一樣久遠。滿清從明朝繼承了這個制度，並在入關以前就建立了這一制度。到十八世紀中期，對文官考績的基本程序包括京察（即對上三品以外所有京官的考察）和大計（即對除總督、巡撫、布政使及按察使以外所有地方官的考察）。
在京查和大計這兩項制度中，最為吃重的程序是上級官員每年對其屬下的定級考成。這種考成構成了三年考績的原始材料。在京城，三年考績的登記由六部長官總其成，在各省則由巡撫負責。這些登記冊（通常用明黃包紮）然後進交由吏部官員、都察院官員和滿漢大學士各一名組成的審查委員會。這個委員會將審查登記冊，並決定官員的升遷、貶降或留任。吏部要向皇帝分別奏報升遷和貶降官員的情況。皇帝奏準因“卓異”而獲升遷的官員仍然要由他們的上司專門加以推薦。這種因政績而擢升的個案特別是強調推薦的可靠性。對低級官員的推薦必須說明他是否有財政積欠或司法積案，因為這會妨礙其升遷。這種情況若在其升遷以後發現，推薦者本人將會受貶職或調離的處分。
如果我們對這一過程中產生的具體文件認真加以考察，則這一制度表面上的話力就顯得不那麽突出了。首先，文件的格式是非常呆板的。登記冊有時被稱之為“四柱冊”，因而每個人都占有包括四個項目的一頁，其秩序為：“操守”、“政事”、“才具”
和“年力”。每一項目下又分為三等：
根據他們的評分，官員們被分為三等。分等的標準是看一個官員在幾項中獲得了高於平均的分數。比如，一個官員如在前三項中得到清、勤、長的評語，便會被列為第一等（年力在考成中好像並不重要。如果年齡和疾病使一個官員不能勝任，對他的彈劾是通過另一程序進行的）。那些得到兩項中以上評分的為第二等；若只有一項評分高於中等或沒有，則列為第三等。①所有這三等都屬於勝任。那些被列為第一等的可以得到升遷，但要有專門的奏報推薦他們的“卓異”表現。同樣，那些低於標準不能勝任的則會經專門奏報後受到糾劾。各省三年大記的格式基本相同，但每個官員會得到一個總結他們表現的四字或八字的考語。
這些呆板固定的報告為評價官員所提供的餘地是多麽有限！靠這個評分格式要對官員素質做出精細的區分是遠遠不夠的。放在每個官員大記檔案中的四字或八字評語，也不見得更能說明問題。只要稍微檢視一下十八世紀的許多黃冊，我們就可以看到考評官都是從一些標準詞匯中選用評語的。這樣的評語當然是語焉不詳，言不中的。以下是從175 1年直隸被評為二等知縣的一份名單上摘取的幾個例子。這會使人聯想到，一個教師在為她的三年級學生準備成績報告單時，挖空心思地想使她寫的每一評語都具體實在（如“課堂表現積極，書寫整潔”）：才情教練，精詳慎重。
清慎勤謹，治政有方。
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①在北京第一歷史館保存的大量的常規考績的黃冊中可以看到這一制度的運作。比如，1753年的京察名單，黃冊，第3861卷，第3～5頁。
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精敏強幹，辦事幹練。
沈穩持重，辦事教練。
實心任事，辦事幹練。
人們會希望在接下來的升遷推薦中會有更詳實的內容，確實，升遷的評分內容更為全面，但是其格式同樣是拘謹和浮面的：才識明敏，辦事幹練。
明白谙練，辦事勇往。
老成淳謹，辦事勤謹。
才情明練，辦事實心。
才具優長，辦事勇往。
我們在各省的考評報告中可以發現措辭略有差異（這說明各省衙門有自己的標準詞匯本），但它們給我們的總體印象是：雖然？選官員們竭力試圖對表現大致上還過得去的下屬作出甄別，但他們卻對這些下屬並沒有多少直接的了解。
這種拘謹呆板的程序是官僚生態的自然產物，也反映了運用這些程序的人們的心態。首先，人們需要回避風險。推薦一個日後表現令人失望（或甚至更為糟糕）的官員，會使推薦者本人受到處罰。或許，考評標準越是嚴格狹窄，官員們在推薦別人時所承擔的風險可能就越大。作為一種原則，話應該越少越好。更進一步說，萬一出了什麽差錯，描述行為比分析人品更容易搪塞。第二，考評或許適宜用於官僚們自己認為是“好的”官員。在一個受規則束縛的環境裏，最好的官員就是最少惹事的官員——也就是那些能規避麻煩，將消極應付視為美德的人。在任何一個官僚體制中，表現卓異都是有風險的。同樣，告密者和惹麻煩的人也不為人欣賞。過分熱情的官員比規行矩步者更容易犯規。因此，在日常考評中，謹慎、小心和勤勉成為最突出的品德。
常規控制的制度障礙
弘歷對常規控制的失望
弘歷對這樣一個常規考評制度本身並無不滿。相反，他認識到這個制度關系到的是國之“大典”。在他看來，問題在於這一制度的濫用和誤用。登基七年後，他抱怨各省的大計只是“一紙空文”、虛應故事——或賢員不行舉薦，或劣員不受糾察。人事考評只註重眼前的具體事件，而很少提及一貫的操守。對一個現任官員的評價取決於總督或巡撫是否喜歡他，而不必與他的官聲相符。舉薦官員悉出個人喜好，對醜聞穢行也一味遷就，“只將教職及佐雜微員草草填註以充其數”。這樣的欺瞞行為使君主遭到架空：“督撫受朕膿肱股心膂之寄，於此等切要政務等諸泛常，朕將何所倚賴？”①弘歷認為，京察也只是在敷衍塞責。
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①《大清十朝聖訓》，第91卷第4頁（1742年）。年輕的皇帝形式上仍在其父親臨死時任命的四個顧命大臣的指導之下。這個諭旨和這一時期的其他許多諭旨一樣，可能是由顧命大臣起草的。但是它的口氣和弘歷以後關於同一問題的諭旨的口氣相當一致，因此，沒有理由懷疑它不代表弘歷本人的看法。對於弘歷祖父的同樣抱怨，參見《大清會典事例》，第80卷第10頁（1697）。
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在考績官員的手中，三年一次的大計同樣是虛應故事。弘歷抱怨說，那些不合格候選人的升遷和留任考評也未被別出，竟能一路上報到禦前：月官人材之優劣，年力之衰健，可一望而得。而拱默觀望，諉之吏部，吏部又諉之九卿。九卿吏部交相諉，實諉之於朕耳。
弘歷知道，官員們與其做出個人判斷而招致可能的怨恨，當然不如將這件事踢給他，讓他一個人去受過。
對弘歷來說，當一個候選人從兩個考績官員那裏得到大相徑庭的評價，或當一個以庸碌出名的角色得到出色的評語時，考語的普遍貶值便是再清楚不過了。雲南巡撫推薦他手下的一個道臺時，所用的考語是“老成持重”。但是弘歷覆查道臺的記錄時發現，前任巡撫對他的評語是“年老體衰”，這是一個很難被時間治愈的缺點。他抱怨說：（該新任巡撫摺內對）其衰老之處並未奏及。其他所註屬員考語，赤俱有優無劣。夫人才原屬不一，或樸實有餘而才情不能肆應，或於事幹練而居心未能意誠。
……今伊所奏屬員一摺，籠統開載，漫無區別，竟似通省官員並無一人可訾議者！
某個臺灣道臺的考語說他“年力強壯，居心誠樸，才具明白，辦事切實”。弘歷批評道：朕深知其人，系小有聰明，居心並非誠實，辦事亦不過循分塞責，初無幹練之才，且年力亦不甚強壯矣。
……可見外任大員不留心人才之明驗。
雖然弘歷知道，這種情況的產生與懶惰和懈怠有關；但他也知道，可靠的日常人事管理是受到制度上某些問題的制約的。
庇護對抗紀律
各省巡撫既是現任行政首長又是考評官。因此，他們在行動上會因其職務而有身不由己之處。其中之一，便是樹立某種個人形象的強烈欲望，用官場的話來說就是“寬大”。這是一個好長官所應有的基本品質，它軟化了督撫與屬下之間原本是冷冰冰、公事公辦的官僚關系。對一個長官來說，寬大意味著對部屬個人需要的關切。雖然長官會因此而得到部屬效忠的實際回報，但他的象征性收獲卻是由此而能建立起某種個人形象。
每當長官對屬下嚴加斥責、把屬下當作官僚機器中一顆錯置的齒輪而非血肉之軀時，他的形象就會受到損害。在這種情況下，上司的尊嚴和屬下的前程都會受到損害。
在何種情況下，我們才可以把地方官看作是巡撫的屬下和扈從呢？一般來說，答案當然要到體現了整個中國官僚制特征的家長制中去尋找。但具體地來說，答案又在於督撫在部屬任職、轉任和升遷問題上提出舉薦的權力。除了少數地方職務由於特別繁劇而由軍機處推薦任命，以及一部分職位由吏部直接任命以外，巡撫擁有推薦官員出任本省具體職位的特權。如果一位巡撫覺得屬下中沒有特別合適的人選時，他還可以推薦本省以外的人選。甚至對於按行政法規定在他們舉薦範圍以外的領域，巡撫們也會為擴張自己的任命而不遺餘力，因為這種權力對他們建立個人的權力庇護網絡是至關重要的。考慮到各省人事調動的頻率，這種關系網絡可以迅速地成為全國性的網絡。
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為節省引文起見，我將用巡撫來包括總督和巡撫；我們所關心的問題對他們來說是相同的。
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《大清會典事例》所提供的證據表明，從道臺到知縣的所有職位中，至少有百分之三十是可以經由巡撫的推薦而得到任命的。 ①除了形成派系和朋黨的危險外，弘歷還必須不斷地同督撫們沽名釣譽的傾向做鬥爭，因為這使得他們難以公正地從事人事考評。當高晉在安徽巡撫任內為一個被撤職後正面臨重新任命的屬下作出難以置信的評價時，弘所斥責道：“……而已離☆★☆★☆★☆★①乾隆期的《大清會典》沒有按照任命的方式來對職位分類，但是接下來的嘉慶朝版本是這樣做的。《大清會典》中有一類將某些督撫職權範圍內的職位和範圍外的職位混在一起，我沒有將這一類計入這百分之三十內。
在乾隆早年，弘歷不得不發布特別禁令來反對基於同鄉和同年關系的各省人事關系網，這是一個傳統的問題，但顯然發自內心：“朝廷官職豈能專為自己保留？”王先謙《東華續景》。
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任之人，不妨周旋以邀屬員稱譽，此向來督撫中沽名習氣，殊屬不合。”當然，在弘歷看來，當這樣的寬大來自於制度的頂端、即出自於他本人時，那就是完全恰當的了。確實，在官僚的實踐中這或許可視為一條規律，即每一個官員都試圖給自己（或其上司）保留寬厚品格的名聲，而要求他的屬下嚴格遵守制度。
一個巡撫一旦為某官員舉薦了一個職位，要他承認這是一個錯誤就會很尷尬。因此，舉薦就傾向於一以貫之：沒有一個巡撫願意輕易改變對所舉薦的屬下的意見，除非該屬下的表現好得或壞得出格以致使他別無選擇。弘歷抱怨說，如果一個庸碌之才獲薦得到一個輕松的職位，他的上司很少會說他曾有超群的成就；而如果一個前程看好的官員被推薦到一個繁劇的職位，那麽他的上司也很少會報告他的缺點。
揣摩上司的意田
另一個窒息人事考評的制度性問題是所謂的“迎合”，即通過修飾自己的評語來迎合揣摩到的上司意圖並討好上司。結果，這使得官員們根據皇帝的喜好對自己的考評標準加以修飾，從而對日常的考評制度造成了可笑的扭曲。這個問題在京城和各省的最高官僚群中都普遍存在。弘歷因而指出：“朕於事之應寬者，寬一二事，而諸臣遂相率而爭趨於寬。朕於事之應嚴者，嚴一二事，而諸臣遂相率而爭趨於嚴。”表面上看來，這好像是“風過草偃”，即對君主權威的一種必需的敬畏。但事實上，弘歷警告說：“諸臣之趨承惟謹者，多出於自私自利之念。”他們不識大體，妄為揣度，不顧是非對錯，這難道是升官進爵的正當途徑嗎？京城部院衙門若有過錯，自當“面加指示，令其更改”。但各省督撫系“專任封疆”之人，“若務為迎合，毫無定見，為屬吏者又群然迎合，以取悅上官，則公事之顛倒舛錯，非淺鮮矣”。
彈劾的障礙
與任何責任制度一樣，人事考評過程中有一個自我否定機制，卻沒有人懂得如何運用它。對考評官來說，報告屬下的錯誤是一種危險，不報告同樣也是一種危險。行政法規包括一系列對“失察”的處罰——對屬下失職的失察會使自己受到行政處分。但是如果上司官員真的舉報了失職的屬下，則可能會引出一系列醜聞（包括牽扯到他對同僚的不實之詞，即他也對他們負有“失察”的責任），從而導致更為不利的後果。弘歷知道，對失察的處罰使他無法得到地方上的信息。例如，奏報邪教可能會禍及一個官員的仕途。因為事件在該官員的轄區內發生，因而會對他是否稱職發生影響，他就可能會隱匿不報。
下面是《吏部則例》行政法規中對官員“失察”的處罰條例：其因事受財劣跡未著，同城之知府失於查察，降一級留任，司道罰俸一年。 ①其不同城在百裏以內之知府罰俸一年，司道罰俸九個月。遇有失差題參，該督撫即於疏內將裏數聲明，以憑察核，倘有裏數聲明失實：將轉詳各官各降二級調用。
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①一個官員的名義俸祿只占其全部收入的一小部分，其收入的主要來源是養廉。養廉與名義俸祿的比例在道臺一級根據其轄區的大小可以高於四十比一。參見《中國紳士的收入》張仲禮。
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在敏感的案子中，故意包庇屬下會帶來嚴重的災難而非象征性的處分。1766年，當弘歷發現他所信任的一個行省長官莊友恭在一個彈劾案中隱瞞信息時，便抱怨說自己被出賣了：“莊友恭受朕深恩，特加擢用。乃敢為此，巧於市恩之術。是有心欺朕矣！”這個忘恩負義的家夥不僅被撤職，而且對他的懲罰從行政處分變成了刑事起訴。莊被正式逮捕，押送北京交軍機處審查，其家產被查抄，本人系獄候斬。當然這種處罰的目的不在於殺人，而在於懲戒。幾個月以後弘歷特赦了莊，並命他代理福建巡撫。
弘歷清楚地知道，官場文化使得他的各省督撫們不願彈劾屬下，他因此對各省奏章閱讀得十分仔細，不令自己輕易受騙。
他
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在整個政治制度中，妖術所扮演的是某種我稱之為“政治罪”
的角色。所謂政治罪，包括了所有形式的謀反，如宗教異端、文字誹謗或公開的造反。“因為政治罪所危及到的是王朝制度的基礎，所以它與無所不在的腐敗不同，後者所影響的只不過是這個制度的效率而已。但如果情況確實是如此，為什麽官僚們對這種政治罪卻並不像君主那樣感到憂心呢？不管怎麽說，這個制度也是他們的制度。如同我們在中國的例子中已看到的那樣，對這個問題的回答只能從官僚君主制的核心中去尋找。妖術危機的檔案向我們揭示了為什麽政治罪是君主的而不是官僚的問題，這裏的關鍵在於如何理解常規權力和專制權力之間的關系。
官僚君主制中的常規權力和專制權力
對中華帝國後期政治制度的研究產生了兩種大異其趣的學術研究傳統：一種著眼於行政官僚制的結構、人事和價值，另一種則註重於帝國的機制，特別是帝國通訊制度的發展。結果，我們對官僚體制作為一種生活方式有了更為覆雜的認識；同時我們也認識到君主是帝國政治制度的一個組成部分，而並非一個既遠離這一制度又權力無限的專制者。但是，我對於我們是否了解專制權力和官僚常規是如何在同一體制內長期互動的，仍然存有懷疑。 ①我們仍然傾向於這兩者之間的關系是相互消長排斥的：其中一種權力的增長膨脹意味著另一種權力的萎縮削弱。自馬克斯·韋伯以來的社會分析一直傾向於認為，從長遠的角度來看專制君主屈從於官僚。但我相信，在中國的制度下專制權力和常規權力並不一定扡格不人，而很可能有和平相處之道。
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①在分析這樣一個完整的“制度”時（如果這一制度確實存在的話），我們必須避免過分強調以下幾點而把君主專制中的專斷因素給推理掉了：（1）認為所謂的“專斷”不過是君主的常規活動，而君主本人不過是規章制度或傳統價值的一個工具；（2）認為君主在很大程度上受到他的顧問班子的操縱，而他們為他提供的獨立行動的空同非常有限；（3）認為君主和官僚是同一個社會制度的產物，因而他們之間任何表面的沖突都是一種假象。
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在韋伯對中國政治體制的著名研究中。他實際上回避了專制權力和常規權力之間如何互動的問題。相反，他把中國的君主制度刻畫為一種不完全的中央集權，其運作規則是不成文的。
由於貸料上的局限，韋伯對於專制權力和法典化常規（codifiedroutine）的認識受到了妨礙。在韋伯對中國官僚制度的分析中，皇帝只是一個晦暗不明的影子。在“中人之君”治下，權力並不是“中央集權”的。然而，韋伯大概相信，由於中國的官僚制度並不是一個專業化的制度，它在面對一個並非“中人之君”的君主時，就可能會一籌莫展（他認為，只有現代專業化的官僚才能夠有效地與專制君主擾衡，因為他們可以無視專制君主這樣一個“業餘官僚”）。雖然韋伯在討論中國的制度時用的是“官僚制”這個詞，但他並不認為中國的制度屬於“官僚制”。他的官僚制”只能專用於“現代”型的制度，而中國的制度則是盾於“父系家長和世襲統治”一類的。同樣晦暗不明的是韋伯關於“法典化常規”的概念——中國的官僚也受到了這一常規的制約與控制。雖說“君主如父”，他能夠通過對於官員的頻繁調動來防止他們發展地方性的權力基礎，從而對他們建立起一種“專制的與內在的控制”，但由於“這樣的政治聯系具有父系家長的性質……它便同任何正式的法律的發展格格不入”接照韋伯的觀點，所謂“正式法律”必須包括制約官僚本身的行政法規在內。雖然韋伯因這些想法而不能以中國國家為背景尖銳清晰地提出問題，但他的歷史邏輯卻表明，他認為專制權力和常規權力是相互沖突的。在他看來，歷史的發展將會通過常規化與合理化而使後者取代前者。
漢斯·羅森伯格（Hans Rosenber）在對普魯士國家的經典分析中，對“王朝專制主義”和“官僚專制主義”作了區分。按照羅森伯格的定義，“專制主義”指的是未經憲政制衡或與有影響的社會階級分享的權力；而“王朝”則強調君主個人對整個社會（他稱弗列德裏克·威廉一世為“一個王家惡霸”）、以及對應召來執行他命令的“王家仆從”的支配。羅森伯格還把“王朝專制主義”
制度刻畫為一種“君主獨裁政治的實驗”。盡管他並朱對“獨裁君主”與其官僚之間的關系作詳細的描述，但他卻暗示，彌漫於普魯士社會的那種“出於恐懼而屈從於權威的醜惡性格”正是官僚們自身思想狀況的投影。然而，羅森伯格又斷言，即使是在霍亨佐倫王朝早期，君主的控制仍需依賴於條理慎密的程序，也就是依賴於既統治官僚又統治民眾的“公共法”但羅森伯格並未告訴我們，“獨裁政治”或專制王朝是如何在規章的體系中仍得以保持自己的行動自由的——制訂這些規章的目的正在於使政府的運作受到經精細調試的常規的制約。
如果在這個制度中有純粹的“專制”成分，它便會是不穩定的和短命的。它會在“以法治取代專制君主權力的不間斷的鬥爭中”成為犧牲品。即使在腓特烈大帝時代，獨裁者的權力還是被官僚們大打折扣，因為他們擁有真正的權力，可以通過操縱信息和采用其他的“破壞”行動來“阻撓和歪曲”獨裁者的意志。到了腓特烈大帝的軟弱繼承者時代，通過在官僚人事制度中引進終身制和正當程序，官僚們成功地保護了他們自己不受專制權力的制裁。其結果是，如羅森伯格所描述的，後拿破侖時代的普魯士成了由職業官僚統治的國家（“官僚專制主義”），君主本人則成了“最高行政長官”。專制和常規權力在這裏經歷了一個此消彼長的歷史過程——亦即韋伯所說的“常規化”與“合理化”的過程。在羅森伯格對普魯士的個案研究中，專制權力和常規權力是不能長期共存的。
“官僚君主制”聽起來似乎是白相矛盾的。就其是官僚制而言，它給霸主留下了多大的餘地？就其是君主制而言，它又如何才能使個人的專制權力與普遍規則的體系共存？在這裏，君主和官僚都陷入了一種兩難境地，並都對已經形式化的行政程序抱一種模棱兩可的態度。君主不得不用成文法規來約束成千上萬為他服務的官僚，以確保他們每個人都按照體現他的利益與安全的行政程序行事。與此同時，他對於如何保持自己的特殊地位、超官僚權力和自主性，也會理所當然地感到關切。結果，他不得不持續鬥爭掙紮，以避免自身的官僚化。清代君主的大多數日常行政事務，涉及到的是認可軍機處為他所草擬的諭旨，或批準吏部所擬定的官員任命。面對他的文件起草人所提供的有限選擇，繁忙的君主會發現自己的“作用”只不過是文件處理機中的一個齒輪（盡管是一個鑲鉆的齒輪）。他怎樣才能掙脫這個陷阱，表明自己的身份是主子而非臣仆？①就官僚本身而言，他們始終受到瑣細的規章條倒的制約，包括形式、時效、文牘、財政和司法上的限期，以及上司和下屬之間的關系。他們若對這些規章條例有任何違反，便會受到彈劾、罰俸、調離或撤職的處分。但是這些繁瑣的規章條倒至少也為他們的職責劃定了某種邊界，從而為他們提供了一定的保護，使他們得以對抗來自上司或君主本人的專制要求。②君主對官僚的控制伴隨規則而來的是可預期性和標準化。同時，規則也限制了運用規則的人們的自由。從這一意義上來說，規則起到了使人們的身份地位極大地趨於平等的作用：那些運用規則並監督規則執行的人同那些受規則支配的人一樣會受到規則的制約。
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①克羅齊關於官僚制度中權力關系的經典描述可以說明中國的情況：“掌權者為了達到自己的目的，有圈套相互沖突的武器：一方面是理性化和制定規則；另一方面是制造例外和無視規則的權力。他的量好的策略是找到這兩種武器的最佳配合。……規則的擴展和會限制他的權利，而太多的例外又會削弱他控制別人的權利。”
②城如克羅齊所指出，官僚們對中央集權的抗爭不是為了幫助這個制度去適應環境的挑戰，而是為了捍衛和發展某種制度剛性來保護自己。”
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出於同樣的道理，清代君主不得不小心翼翼地在常規方式和專制方式的統治這兩者之間作出選擇。當規則失去效用時，補救的方法不僅包括制訂更多的規則，也包括訴諸於依賴專制權力的手段。從在位初期起，弘歷便對不起作用的規章條例表現得極不耐煩。他的因應之道是，一方面對日常運作的官僚機器上緊螺絲，另一方面則將自己的專制權力註入到這一機器的運作中去。這種努力從他對官員的考評中最清楚地表現出來。
效率的監督和指導
君主控制的核心是對官員的考績：考量他們是否有資歷擔任某一官職，調查他們在職位上的表現，並定期對他們是否稱職進行評定。弘歷在位的歷史表明，要官僚機器做到自我制約是極為困難的。出於對自己所繼承下來的官僚體系的失望，弘歷開始尋找替代性的途徑來實現對官僚們的控制。
要做到對官僚的控制，其精髓在於對犯罪和行政失誤作出區分。對腐敗或更為嚴重的罪行，要由刑部在案犯被彈劾並撤職後處以刑事懲罰。行政處分則由吏部掌管，用於處罰各種失誤，特別是用於逾期或未能完成定額指標（如偵破刑案或收稅），隱瞞消息以及其它違反規章程序的行為。處分的內容則包括降級，調任到更差的職位，罰俸，等等。沒有哪個官員的考績單是沒有處分記錄的。這裏是從1749年編的《吏部則例·處分篇》中摘錄的一些典型的行政失誤和相應處分的例子：官員將漕船沈溺情由不申報者，降一級調任。
地丁錢糧經征州縣官欠不及一分者，停其升轉，罰俸一年。欠一分者，降職一級。欠二分者，降職二級。欠五分以上者革職。
如有地方官畏疏防承緝處分，借端嚇阻事主，抑勒該供，諱盜不報者，核實題參。照諱盜倒革職。
雖然中國政府機制中很早就設有專門機構負責調查彈劾官員的瀆職或錯誤，但自從中世紀以來，這些機構的功能就衰落了。從歷史上來看，政府中的監察機構“禦史臺”（在清代叫做都察院）有責任對皇帝提出諍諫並對百官予以監察。但早從公元七世紀起，這一機構對下的監察功能使超出了它對上的諍諫功能。不僅如此，很長一個時期以來，甚至連這一機構獨立監察百官的功能亦受到了侵蝕。滿洲征服者從明代繼承下來的那個監察體制，在很大程度上已喪失了對於地方行政的監察能力。到十六世紀後期，各省按察司行使的只是省裏的司法職能。滿清政府終於將之並人了省官僚機制，我們在提到各省按察使時則稱呼他們為“省法官”。雖然在京城仍有監察官員對京官予以監察，但他們的主要工作變成了梳理文件，以發現其中違規情況。雖然各行省也設有“省禦使”負責監視省裏的行政話動，但這些人實際上駐在北京，這意味著所謂皇帝的“耳目”在京城以外是又聾又瞎的。因此，京城和備省的監察工作主要由官僚們自己來做，每個人都有責任註意其下屬的行為。
要知道行政和監察機制融合到了什麽程度，只須看一省巡撫同時擁有禦使臺副貳的頭銜就可以了，這表明他負有監察其下屬行為的特殊責任。實際上，官僚機器是在自己監視自己。
官僚體制的這種自我監督有兩種形式：一種是對瀆職和犯罪就事論事的彈劾；另一種是對所有官僚三年一次的定期考績（這一考績也是對劣等官員彈劾的根據）。這兩種方式的監察主要都由官僚本身、而非監察機構進行。發生於乾隆朝的五千一百五十一件彈劾案中，只有不到百分之八的案件系由監察機構提出，其餘均由京城或各省的官僚提出。雖然弘歷認為這兩種方式都不行，但只是在三年考績報告中他才把這個問題最為明確地點了出來。
三年考績
對官員定期考績的歷史和中國政府體制本身的歷史一樣久遠。滿清從明朝繼承了這個制度，並在入關以前就建立了這一制度。到十八世紀中期，對文官考績的基本程序包括京察（即對上三品以外所有京官的考察）和大計（即對除總督、巡撫、布政使及按察使以外所有地方官的考察）。
在京查和大計這兩項制度中，最為吃重的程序是上級官員每年對其屬下的定級考成。這種考成構成了三年考績的原始材料。在京城，三年考績的登記由六部長官總其成，在各省則由巡撫負責。這些登記冊（通常用明黃包紮）然後進交由吏部官員、都察院官員和滿漢大學士各一名組成的審查委員會。這個委員會將審查登記冊，並決定官員的升遷、貶降或留任。吏部要向皇帝分別奏報升遷和貶降官員的情況。皇帝奏準因“卓異”而獲升遷的官員仍然要由他們的上司專門加以推薦。這種因政績而擢升的個案特別是強調推薦的可靠性。對低級官員的推薦必須說明他是否有財政積欠或司法積案，因為這會妨礙其升遷。這種情況若在其升遷以後發現，推薦者本人將會受貶職或調離的處分。
如果我們對這一過程中產生的具體文件認真加以考察，則這一制度表面上的話力就顯得不那麽突出了。首先，文件的格式是非常呆板的。登記冊有時被稱之為“四柱冊”，因而每個人都占有包括四個項目的一頁，其秩序為：“操守”、“政事”、“才具”
和“年力”。每一項目下又分為三等：
根據他們的評分，官員們被分為三等。分等的標準是看一個官員在幾項中獲得了高於平均的分數。比如，一個官員如在前三項中得到清、勤、長的評語，便會被列為第一等（年力在考成中好像並不重要。如果年齡和疾病使一個官員不能勝任，對他的彈劾是通過另一程序進行的）。那些得到兩項中以上評分的為第二等；若只有一項評分高於中等或沒有，則列為第三等。①所有這三等都屬於勝任。那些被列為第一等的可以得到升遷，但要有專門的奏報推薦他們的“卓異”表現。同樣，那些低於標準不能勝任的則會經專門奏報後受到糾劾。各省三年大記的格式基本相同，但每個官員會得到一個總結他們表現的四字或八字的考語。
這些呆板固定的報告為評價官員所提供的餘地是多麽有限！靠這個評分格式要對官員素質做出精細的區分是遠遠不夠的。放在每個官員大記檔案中的四字或八字評語，也不見得更能說明問題。只要稍微檢視一下十八世紀的許多黃冊，我們就可以看到考評官都是從一些標準詞匯中選用評語的。這樣的評語當然是語焉不詳，言不中的。以下是從175 1年直隸被評為二等知縣的一份名單上摘取的幾個例子。這會使人聯想到，一個教師在為她的三年級學生準備成績報告單時，挖空心思地想使她寫的每一評語都具體實在（如“課堂表現積極，書寫整潔”）：才情教練，精詳慎重。
清慎勤謹，治政有方。
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①在北京第一歷史館保存的大量的常規考績的黃冊中可以看到這一制度的運作。比如，1753年的京察名單，黃冊，第3861卷，第3～5頁。
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精敏強幹，辦事幹練。
沈穩持重，辦事教練。
實心任事，辦事幹練。
人們會希望在接下來的升遷推薦中會有更詳實的內容，確實，升遷的評分內容更為全面，但是其格式同樣是拘謹和浮面的：才識明敏，辦事幹練。
明白谙練，辦事勇往。
老成淳謹，辦事勤謹。
才情明練，辦事實心。
才具優長，辦事勇往。
我們在各省的考評報告中可以發現措辭略有差異（這說明各省衙門有自己的標準詞匯本），但它們給我們的總體印象是：雖然？選官員們竭力試圖對表現大致上還過得去的下屬作出甄別，但他們卻對這些下屬並沒有多少直接的了解。
這種拘謹呆板的程序是官僚生態的自然產物，也反映了運用這些程序的人們的心態。首先，人們需要回避風險。推薦一個日後表現令人失望（或甚至更為糟糕）的官員，會使推薦者本人受到處罰。或許，考評標準越是嚴格狹窄，官員們在推薦別人時所承擔的風險可能就越大。作為一種原則，話應該越少越好。更進一步說，萬一出了什麽差錯，描述行為比分析人品更容易搪塞。第二，考評或許適宜用於官僚們自己認為是“好的”官員。在一個受規則束縛的環境裏，最好的官員就是最少惹事的官員——也就是那些能規避麻煩，將消極應付視為美德的人。在任何一個官僚體制中，表現卓異都是有風險的。同樣，告密者和惹麻煩的人也不為人欣賞。過分熱情的官員比規行矩步者更容易犯規。因此，在日常考評中，謹慎、小心和勤勉成為最突出的品德。
常規控制的制度障礙
弘歷對常規控制的失望
弘歷對這樣一個常規考評制度本身並無不滿。相反，他認識到這個制度關系到的是國之“大典”。在他看來，問題在於這一制度的濫用和誤用。登基七年後，他抱怨各省的大計只是“一紙空文”、虛應故事——或賢員不行舉薦，或劣員不受糾察。人事考評只註重眼前的具體事件，而很少提及一貫的操守。對一個現任官員的評價取決於總督或巡撫是否喜歡他，而不必與他的官聲相符。舉薦官員悉出個人喜好，對醜聞穢行也一味遷就，“只將教職及佐雜微員草草填註以充其數”。這樣的欺瞞行為使君主遭到架空：“督撫受朕膿肱股心膂之寄，於此等切要政務等諸泛常，朕將何所倚賴？”①弘歷認為，京察也只是在敷衍塞責。
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①《大清十朝聖訓》，第91卷第4頁（1742年）。年輕的皇帝形式上仍在其父親臨死時任命的四個顧命大臣的指導之下。這個諭旨和這一時期的其他許多諭旨一樣，可能是由顧命大臣起草的。但是它的口氣和弘歷以後關於同一問題的諭旨的口氣相當一致，因此，沒有理由懷疑它不代表弘歷本人的看法。對於弘歷祖父的同樣抱怨，參見《大清會典事例》，第80卷第10頁（1697）。
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在考績官員的手中，三年一次的大計同樣是虛應故事。弘歷抱怨說，那些不合格候選人的升遷和留任考評也未被別出，竟能一路上報到禦前：月官人材之優劣，年力之衰健，可一望而得。而拱默觀望，諉之吏部，吏部又諉之九卿。九卿吏部交相諉，實諉之於朕耳。
弘歷知道，官員們與其做出個人判斷而招致可能的怨恨，當然不如將這件事踢給他，讓他一個人去受過。
對弘歷來說，當一個候選人從兩個考績官員那裏得到大相徑庭的評價，或當一個以庸碌出名的角色得到出色的評語時，考語的普遍貶值便是再清楚不過了。雲南巡撫推薦他手下的一個道臺時，所用的考語是“老成持重”。但是弘歷覆查道臺的記錄時發現，前任巡撫對他的評語是“年老體衰”，這是一個很難被時間治愈的缺點。他抱怨說：（該新任巡撫摺內對）其衰老之處並未奏及。其他所註屬員考語，赤俱有優無劣。夫人才原屬不一，或樸實有餘而才情不能肆應，或於事幹練而居心未能意誠。
……今伊所奏屬員一摺，籠統開載，漫無區別，竟似通省官員並無一人可訾議者！
某個臺灣道臺的考語說他“年力強壯，居心誠樸，才具明白，辦事切實”。弘歷批評道：朕深知其人，系小有聰明，居心並非誠實，辦事亦不過循分塞責，初無幹練之才，且年力亦不甚強壯矣。
……可見外任大員不留心人才之明驗。
雖然弘歷知道，這種情況的產生與懶惰和懈怠有關；但他也知道，可靠的日常人事管理是受到制度上某些問題的制約的。
庇護對抗紀律
各省巡撫既是現任行政首長又是考評官。因此，他們在行動上會因其職務而有身不由己之處。其中之一，便是樹立某種個人形象的強烈欲望，用官場的話來說就是“寬大”。這是一個好長官所應有的基本品質，它軟化了督撫與屬下之間原本是冷冰冰、公事公辦的官僚關系。對一個長官來說，寬大意味著對部屬個人需要的關切。雖然長官會因此而得到部屬效忠的實際回報，但他的象征性收獲卻是由此而能建立起某種個人形象。
每當長官對屬下嚴加斥責、把屬下當作官僚機器中一顆錯置的齒輪而非血肉之軀時，他的形象就會受到損害。在這種情況下，上司的尊嚴和屬下的前程都會受到損害。
在何種情況下，我們才可以把地方官看作是巡撫的屬下和扈從呢？一般來說，答案當然要到體現了整個中國官僚制特征的家長制中去尋找。但具體地來說，答案又在於督撫在部屬任職、轉任和升遷問題上提出舉薦的權力。除了少數地方職務由於特別繁劇而由軍機處推薦任命，以及一部分職位由吏部直接任命以外，巡撫擁有推薦官員出任本省具體職位的特權。如果一位巡撫覺得屬下中沒有特別合適的人選時，他還可以推薦本省以外的人選。甚至對於按行政法規定在他們舉薦範圍以外的領域，巡撫們也會為擴張自己的任命而不遺餘力，因為這種權力對他們建立個人的權力庇護網絡是至關重要的。考慮到各省人事調動的頻率，這種關系網絡可以迅速地成為全國性的網絡。
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為節省引文起見，我將用巡撫來包括總督和巡撫；我們所關心的問題對他們來說是相同的。
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《大清會典事例》所提供的證據表明，從道臺到知縣的所有職位中，至少有百分之三十是可以經由巡撫的推薦而得到任命的。 ①除了形成派系和朋黨的危險外，弘歷還必須不斷地同督撫們沽名釣譽的傾向做鬥爭，因為這使得他們難以公正地從事人事考評。當高晉在安徽巡撫任內為一個被撤職後正面臨重新任命的屬下作出難以置信的評價時，弘所斥責道：“……而已離☆★☆★☆★☆★①乾隆期的《大清會典》沒有按照任命的方式來對職位分類，但是接下來的嘉慶朝版本是這樣做的。《大清會典》中有一類將某些督撫職權範圍內的職位和範圍外的職位混在一起，我沒有將這一類計入這百分之三十內。
在乾隆早年，弘歷不得不發布特別禁令來反對基於同鄉和同年關系的各省人事關系網，這是一個傳統的問題，但顯然發自內心：“朝廷官職豈能專為自己保留？”王先謙《東華續景》。
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任之人，不妨周旋以邀屬員稱譽，此向來督撫中沽名習氣，殊屬不合。”當然，在弘歷看來，當這樣的寬大來自於制度的頂端、即出自於他本人時，那就是完全恰當的了。確實，在官僚的實踐中這或許可視為一條規律，即每一個官員都試圖給自己（或其上司）保留寬厚品格的名聲，而要求他的屬下嚴格遵守制度。
一個巡撫一旦為某官員舉薦了一個職位，要他承認這是一個錯誤就會很尷尬。因此，舉薦就傾向於一以貫之：沒有一個巡撫願意輕易改變對所舉薦的屬下的意見，除非該屬下的表現好得或壞得出格以致使他別無選擇。弘歷抱怨說，如果一個庸碌之才獲薦得到一個輕松的職位，他的上司很少會說他曾有超群的成就；而如果一個前程看好的官員被推薦到一個繁劇的職位，那麽他的上司也很少會報告他的缺點。
揣摩上司的意田
另一個窒息人事考評的制度性問題是所謂的“迎合”，即通過修飾自己的評語來迎合揣摩到的上司意圖並討好上司。結果，這使得官員們根據皇帝的喜好對自己的考評標準加以修飾，從而對日常的考評制度造成了可笑的扭曲。這個問題在京城和各省的最高官僚群中都普遍存在。弘歷因而指出：“朕於事之應寬者，寬一二事，而諸臣遂相率而爭趨於寬。朕於事之應嚴者，嚴一二事，而諸臣遂相率而爭趨於嚴。”表面上看來，這好像是“風過草偃”，即對君主權威的一種必需的敬畏。但事實上，弘歷警告說：“諸臣之趨承惟謹者，多出於自私自利之念。”他們不識大體，妄為揣度，不顧是非對錯，這難道是升官進爵的正當途徑嗎？京城部院衙門若有過錯，自當“面加指示，令其更改”。但各省督撫系“專任封疆”之人，“若務為迎合，毫無定見，為屬吏者又群然迎合，以取悅上官，則公事之顛倒舛錯，非淺鮮矣”。
彈劾的障礙
與任何責任制度一樣，人事考評過程中有一個自我否定機制，卻沒有人懂得如何運用它。對考評官來說，報告屬下的錯誤是一種危險，不報告同樣也是一種危險。行政法規包括一系列對“失察”的處罰——對屬下失職的失察會使自己受到行政處分。但是如果上司官員真的舉報了失職的屬下，則可能會引出一系列醜聞（包括牽扯到他對同僚的不實之詞，即他也對他們負有“失察”的責任），從而導致更為不利的後果。弘歷知道，對失察的處罰使他無法得到地方上的信息。例如，奏報邪教可能會禍及一個官員的仕途。因為事件在該官員的轄區內發生，因而會對他是否稱職發生影響，他就可能會隱匿不報。
下面是《吏部則例》行政法規中對官員“失察”的處罰條例：其因事受財劣跡未著，同城之知府失於查察，降一級留任，司道罰俸一年。 ①其不同城在百裏以內之知府罰俸一年，司道罰俸九個月。遇有失差題參，該督撫即於疏內將裏數聲明，以憑察核，倘有裏數聲明失實：將轉詳各官各降二級調用。
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①一個官員的名義俸祿只占其全部收入的一小部分，其收入的主要來源是養廉。養廉與名義俸祿的比例在道臺一級根據其轄區的大小可以高於四十比一。參見《中國紳士的收入》張仲禮。
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在敏感的案子中，故意包庇屬下會帶來嚴重的災難而非象征性的處分。1766年，當弘歷發現他所信任的一個行省長官莊友恭在一個彈劾案中隱瞞信息時，便抱怨說自己被出賣了：“莊友恭受朕深恩，特加擢用。乃敢為此，巧於市恩之術。是有心欺朕矣！”這個忘恩負義的家夥不僅被撤職，而且對他的懲罰從行政處分變成了刑事起訴。莊被正式逮捕，押送北京交軍機處審查，其家產被查抄，本人系獄候斬。當然這種處罰的目的不在於殺人，而在於懲戒。幾個月以後弘歷特赦了莊，並命他代理福建巡撫。
弘歷清楚地知道，官場文化使得他的各省督撫們不願彈劾屬下，他因此對各省奏章閱讀得十分仔細，不令自己輕易受騙。
他
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