共和八年，當國家實現統一後，擺在新內閣面前的就是與列強簽定的諸多不平等條約，廢除不平等條約是新內閣的首務，不平等條約是否能夠廢除直接關系到國家的尊嚴與利益，更關系到新內閣的威望。但廢除不平等條約從何著手，覆興黨內激進派希望一勞永逸用武力收覆租界、以及租借地，同時廢除全部不平等條約。而穩健派和外交部則認為應通過外交努力，逐步收回國家權益。司馬理智的支持了外交部的意見，通過談判解決問題。

三年來外交努力雖進展不大，但仍取得成效，像收回租界巡捕權、關稅保管權以及收回漢口租界，諸如此類的進展鼓舞了外交部 “修約外交”的信心。中外所訂條約，內容繁覆，綜其不平等之要點，主要為協定關稅、領事裁判權、租界租借地、內河航行權、陸海軍駐屯權五種，其中至關重要而足制中國命脈者，為協定關稅和領事裁判權。因而，共和政府首先就關稅自主展開交涉，同樣關稅自主談判亦為最困難的談判。

鴉片戰爭後，中國失去關稅自主權，但海關行政仍由中國管理。1853年9月上海小刀會起義，占領上海縣城，遷設租界外灘的江海關被群眾搗毀。1854年夏，英領事阿禮國提出一個中外合組海關的方案，兩江總督怡良派蘇淞道臺吳健彰於6月29日和英、美、法三國駐滬領事會達成一致，規定:三國領事各提名一人，由中國任命為稅務監督與中國共同管理江海關的征稅事宜。

1858年清政府與英、美、法簽訂的《通商章程善後條款》對這一辦法作了修改： “任憑總理大臣邀請英人幫辦稅務，毋庸英官指薦幹預”，並 “各口劃一辦理”。1859年江海關英籍稅務監督李泰國被委派為總稅務司長，負責募用外國人在各口岸任稅務司。從此，外籍稅務司管理中國海關便成為制度。1861年起，廣州副稅務司英人赫德任總稅務司（初為代理），一直管理中國海關近半個世紀。

終清一代，海關管理征稅，稅款的保管則由清政府任命的海關監督掌握。辛亥革命爆發後，總稅務司夥同北京外交團把海關稅款分存於匯豐、德華、道勝三家外國銀行的總稅務司帳戶。從此，稅款保管權也落入外國人手中，甚至連償債、賠款、剩下的關餘，中國政府也無權動用。

關稅直接關乎政府財政收入，也是民族工商業和國內市場健全發展、消除外貿逆差的有力保障。中國自晚清就喪失了關稅自主權，被迫接受列強強加的 “協定關稅”，根據 “協定關稅”，中國對進口貨物只能征收稅收，不得加稅。

對於後進國家來說，關稅是保護幼小的民族工業、抵制外貨傾銷的有力手段。中國自鴉片戰爭後便喪失了關稅自主權，以５％的協定關稅成為世界上最低的進口稅率國。這種值百抽五的協定關稅稅率，是世界上最罕見的低稅率，對於列強國家向中國廉價傾銷商品和掠奪工業生產原料，提供了極為有利的條件，從而嚴重破壞了中國的民族市場，摧殘了中國工商業的發展，同時大大削弱了中國政府的財政收入。

也正因如此，自共和八年起，當國內趨於穩定後，便力圖通過外交努力實現 “關稅自主”，以本國的財政、經濟和文化需要，自行以法律制定國家關稅稅制，不受他國扯肘和牽制。自共和九年起，由外交部發起的 “關稅特別會議”每三個月舉行一次，其目的就是收回關稅自主權。

但三年來的努力，所收回的僅僅只是稅款保管權，各國均拒絕交還中國關權，控制中國關權，是一個打擊中國實業發展最力的武器。其中猶以日本為最。為了補償關稅損失以及保護國內實業，政府只能通過對進口商征收 “進口商品附加稅”的臨時舉措確保關稅收入，同時達到保護國內實業的目的。但這只是臨時舉措，最根本解決之道還在於收回關稅自主權。

共和八年後中國對美國的投資者和銀行家來說是一個寶庫，三年來他們不斷把資金投到中國欣欣向榮的工業。而中國政府和民間資本則在三年來增加了對南方各省的投資，到共和十年，美國在中國外國投資總額中已經占到百分之五十五，涉及到從造船到紡織等諸多輕重工業，僅在共和十年，美國資本界在華直接投資即高達三億美元。

而幾年來，美國報界始終對傳奇般的中國市場大肆宣傳。到共和十年，美國對華出口額占百分之十六，而且這個數字每天都在增加。中國南方鋼鐵廠需要美國廢鐵、整個中國都需要美國石油，甚至於中國成了美國海外第三大主顧。

“我所到之處，都聽到這樣的意見：我們兩國終於垮越太平洋天塹互相了解，認識到靠友誼建立的團結比紙上條約建立的團結更加牢固。”前駐華公使保羅.芮恩施在回憶錄中寫道。因為日本的威脅，共同利益促使中美兩國越走越近。對於美國而言，美國的資本界需要中國的龐大市場。美國仍然是享有諸多特權的列強之一，為突破各國在關稅自主權上的堅持，美國無疑是最佳突破口，而且美國對歸還中國 “關稅自主權”有著積極態度。

“顧總長，在原則上，我國政府對於貴國提出的關稅自主請求，從來都是持支持態度，但希望顧總長註意到一點，一旦貴國收回關稅自主權後，是否會單獨給某一國以貿易最惠國待遇，比如日本。目前貴國正在與日本進行會談，以開創兩國關系新紀元，在貴國收回關稅自主權後，是否會給予日本最惠國待遇來提升兩國關系。”

作為芮恩施的繼任者，柯蘭在來華出任大使前，即獲知國內對於目前控制中國的新政權提出的關稅自主權抱以積極態度，而這一態度的根本則是出於加強中國以穩定遠東國際秩序的傳統信念，通過有步驟 “加強中國現政權”的方針，對日本謀求在華獨占利益有所阻攔和遏制。但另一方面，中國派出特使訪問日本，同時日本新內閣表示出願與中國調整關系的態度，卻使得國內對中國提出的 “關稅自主”以及修訂新約發生分歧，根本原因在於擔心中國與日本合作，使美國在亞洲利益遭到沈重打擊。

“柯蘭公使，修正與日本的緊張關系，是我國出於避免兩國戰爭的考慮，至於最惠國待遇，至少在未來十至十五年內，我國並無任何打算將其授予某一國。盡管我國與貴國一般推崇自由貿易，但自由貿易的前提在於保護我國本就脆弱不堪的工業經濟，同時如果我國在未來計劃授予他國貿易最惠國待遇的話，美國將是我國優先考慮國家，畢竟美國現在是中國最大的貿易夥伴，對於這一點，我想我們的可以簽定相關條約。”

柯蘭的回答讓顧維鈞明白美國的顧慮，他們擔心的不是中國會給予日本貿易最惠國待遇，而是擔心中日之間可能的合作，中日間的對抗無論是對於美國或是任何一個歐洲列強而言，都是保持本國在遠東利益的一個根本。

“至於日本，柯蘭公使應該註意到，雖然在歸還山東權益上，目前兩國已經達成一致，但日本仍然占據我國的遼東半島以及臺灣島，這都是不可接受的，未來謀求收回兩地將是我外交部工作重點。我國總理曾對國民許諾，無論如何都會收回他國割據的中國領土，我想在這種情況下，我國政府很難給予日本貿易最惠國待遇。”

顧維鈞開口補充道，目前中國的外交政策早明確，在中國英國享有最多特權，而日本則對中國持有最大之野心，正因為如此聯美抑日、聯德法抑英，是未來外交工作的重點，美國人的擔心根本就是杞人憂天。顧維鈞的回答讓柯蘭陷入沈思，在與芮恩施交接時，芮恩施曾經特意告訴自己：永遠不需要擔心中日兩國間可能的合作，至少在中國人徹底擊敗甚至占領日本前，在亞洲美國永遠不需要擔心中日兩國會攜手並肩。

“柯蘭公使，關稅自主為獨立國家之主權，無論列國是否同意，我國的關稅自主政策絕不會改變，國會目前正在審議《國定進口關稅暫行條例》，如此《條例》獲得批準，明年1月1日後，無論外交努力是否取得進展，我國陸海關稅一律自主，屆時將派兵進駐我國各海關，以確保關稅自主權得覆。”

柯蘭的沈默讓顧維鈞只能拋出另一個剎手鐧，總理不願意再等下去，共和十一年元旦，無論外交部是否取得突破性進展，都會派軍隊接管海關，同時艦隊也會進入戰備。為了關稅總理寧願進行一次賭博，盡管這場豪賭在顧維鈞看來所擔負的風險甚至遠大於因歐洲停戰而引發的經濟危機，但此時任何人都無法說服總理。顧維鈞獲知，此時國防軍已經進入戰備，目前舉行的太湖軍演，實際上是總理增兵長江流域的舉措。

一旦列強為維護所謂的 “協定關稅”，向各海關派出軍艦，顧維鈞寧願相信日本人會把臺灣還給中國，也不會相信求戰心切的國防海軍會任由其進入，到時事態將不可收拾，或許激進派所渴望的果斷行動將會在全國上演。而在此之前，顧維鈞能做的就是力爭在各國間取得突破口。作為主要列強的美國一旦同意歸還中國關稅自主權，那麽英法等國只會跟風而動，到那時即便是強行收回關權，亦不會引起各國激列反應。

“顧總長，對於是否同意貴國收回關權，尚需我國政府討論後方能給予貴國最終答覆，我個人支持貴國收回關權，在我的報告中我會註明這一點。”在沈默了數分鐘後，柯蘭作出了積極回應，未來五年要繼續加強中國實力，同時盡可能推動中國國內的反日情緒。 “另外，我想問一下，貴國是否有進一步擴充海軍實力的方案，目前貴國所擁有的六艘袖珍戰列艦，恐不能承擔維護海防的需要！”

柯蘭最後的提問令顧維鈞一楞，但隨即明白柯蘭的意思，中國海軍擴充，會引起誰的警惕？只有日本，顯然無論是柯蘭和美國政府都希望中國做出實際行動，海軍即便是增加一艘真正的主力艦，都將會造成中日兩國關系再度緊張。 “柯蘭公使，顧某並不是軍人，但亦知道一點，建立一支可保護我國海疆與海洋權益的海軍，是我國政府與國民不懈之追求！”顧維鈞意味深長的回答，對於海軍是否有擴充實力的計劃，顧維鈞並不清楚，但顧維鈞卻知道海軍有一個六十萬噸的造艦計劃。

顧維鈞的匯報讓司馬一楞，隨即笑了出來： “美國人希望我們給他們吃定心丸，那麽我們就給他們一個定心丸。”美國人要的定心丸是中國海軍的有限擴軍，這種有限擴軍當然要控制在美國人可以接受的範圍內，否則只會適得其反。 “定心丸？”司馬的形容讓楊永泰一楞。

“兩艘真正的戰列艦，如果我沒猜錯的話，美國希望我們裝備兩艘真正的戰列艦，目前日本海軍對美國威脅已經到了美國無法忍受的地步，他們希望我們擴充海軍平衡日本海軍對美國造成的壓力，而我國如果裝備兩艘真正的戰列艦，我們和日本之間的關系將會再一次緊張，日本人可以接受我們裝備六艘 “薄殼小炮”的袖珍戰列艦，但絕不會接受我們裝備兩艘真正的戰列艦。”司馬微笑著解釋道。

美國人要的定心丸超出司馬意料，而在另一方面司馬並不願意擴充戰列艦隊，目前的六艘袖珍戰列艦，一方面是準備將來中日爆發戰爭後，為破交戰作準備，而另一方面則是用作未來航母艦隊的主力護航艦，大炮巨艦時代已經過時，但武備齊全的戰列艦卻是航母的最佳護航艦。

“為了給美國人定心丸，制造兩艘戰列艦過度刺激日本人是否值得？現在陸子次在東京已經取得突破性進展，日本已經原則同意將山東權益歸還我國，包括青島在內，甚至於在青島的駐軍權上亦不再堅持！”楊永泰很擔心，因為楊永泰也參與了那項宏偉的秘密策劃，知道緩和中日關系是為了確保未來幾年中國發展提出的，在現階段國家無論如何要避免和日本之間的戰爭，如此才有可能取得決定性的勝利。

“嗯！這一切可以放到與日本達成協議後進行，暫時可以先讓海軍擬定兩艘戰列艦的方案，一號艦從美國定購，但必須要保證我國造船企業派出不低於300人的學習隊伍前往美國船廠，二號艦將全部在我國自制，美方需要移交全部圖紙以及技術，至於采購經費可以從海軍基金會抽取特別造艦費。”

既然美國人有心，司馬自然不會駁他們的面子，建造兩艘大型戰列艦或許有浪費軍費之嫌，但從長遠來看，大型戰列艦在未來二十年都是國力象征，殘酷的歐戰向世人證明，一國的海上發言權完全取決於戰列艦，誰若在戰列艦上落伍，誰就會在未來決戰中功虧一簣。戰列艦的作用，使得海軍發展戰略顯得原始而直線：兩國的命運取決於一場戰列艦之間的主力決戰。而戰列艦的發展方向更直線：更粗大的主炮，更厚的鋼甲，更大的馬力，更龐大的軀體。戰列艦不但是一國海上發言權的象征，更是國民榮耀的象征。

即便是未來海軍將以航母為主，但兩艘大型戰列艦仍然可做航母的護航艦隊，就是在登陸作戰時，同樣可以用大口徑艦炮掩護海軍陸戰隊登陸，如此算來也不算浪費。至於經費根本不是問題，盡管海軍今年以及明年預算中並沒有造兩艘大型戰列艦的預算，但海軍擁有自己的海軍基金會，海軍基金會是海軍炮擊泗水後的產物，在艦隊撤回國的同時，南洋僑界就在短短兩周內為海軍集募了3200多餘萬元捐款，用於為海軍添造大軍艦。

海軍用這筆捐款成立了非贏利海軍基金會，用做未來的海軍特別造艦支出，實際上就是在國會未批準的情況下自行建造軍艦。四年來，基金會收到來自海內外捐款已經高達近一億元，僅四年來投資所取得的利潤就足夠建造一艘大型戰列艦。

戰列艦可怕的威力不是用鋼鐵而是用金子堆積起來的，一艘戰列艦的花費可以武裝兩個陸軍師。不競賽就落伍，落伍就等於一切白幹，但競賽到把國民財富榨幹，更等於白幹。盡管海軍基金會擁有巨額造船經費，但如果陷入軍備競賽，無疑會得不償失，歷史上被軍備競賽拖垮的國家比比皆是，後世的蘇俄，現在的德國，一戰爆發和德國無法繼續無畏艦的軍備競賽不無關系。

說到大型戰列艦，司馬腦中冒出歷史上最為出名的戰列艦，曾經被日本奉為國寶，卻一炮未發就被飛機送進海底的戰列艦，但是一想到他的造價，司馬毫不猶豫的放棄了，1079億日元，造一個觀賞艦，開玩笑。

“兩艘！只需要兩艘！”司馬在心中做出了決定，海軍只需要兩艘大型戰列艦，一切都是從零開始的中國海軍在數量上想超越日本，根本沒有任何希望、同樣也沒有任何必要，過去自己認準惟一可行的路線是航母和潛艇，如果要造戰列艦的話，就必須造出質量和噸位、火力，要遠超過日本戰列艦的新型戰列艦。

裝備兩艘足夠強大的戰列艦，對於提高國民榮耀和國家威望，無疑是有利的。兩艘大型戰列艦雖然消耗巨額的經費，但卻可以拖著日本陷入軍備競賽之中，利用日本對海洋的敏感，一旦中國海軍裝備兩艘讓其感覺威脅的大型戰列艦，日本一定會不惜一切投入巨資建立威力更強大戰列艦。

在歷史上，一戰結束之後，對建造戰列艦最為狂熱的正是日本，這個從甲午海戰、日俄海戰中一躍成為世界強國的日本，對海洋霸權的追求甚至比大英帝國還強烈，它把財政預算的三分之一花到制造戰列艦上，甚至連幼兒園的孩子也參與到捐款造艦運動中。軍備競賽最先被拖垮的肯定是日本，

如果不出意外明年歐戰將會停止，而海軍拿出兩艘新型大型戰列艦建造方案後，為保持海洋優勢，日本必定會不惜一切追隨，沒有戰爭紅利的支持以及後年大地震，再加上迫在眉睫的海軍軍備競賽，都足以拖垮日本脆弱的經濟。同時兩艘大型戰列艦的建造，會嚴重拖延日本陸海軍航空隊建設，而空中才是未來打擊日本的重點，而不是在海洋。

來到日本三個星期，陸徵祥每天總是到很晚才躺下，卻很早就起床，但是昨夜陸徵祥卻整夜未睡，昨夜0點，中日兩國間舉行的第十三次會晤終於就最後一個問題達成協議，今天兩國將正式簽定協定。早晨七點鐘剛過，賓館內服務員便端來早餐，非常簡單的日本式早餐，沒有任何多餘的東西，厚蛋燒、味噌湯加上白米飯。陸徵祥在吃方面並不講究，所以到也不覺得有什麽，而今天陸徵祥卻怎麽也吃不下。

未吃早餐的陸徵祥仔細的最後一次審查著今天上午將要簽定的幾份協定條約，對於陸徵祥而言這份協定無論是對個人或是國家都異常重要，這是自己簽定的第一個相對 “平等”條約，但陸徵祥的心情並沒有因此而好轉。第一份是《中日和平友好條約》按照條約規定，未來兩國將用和平手段解決一切爭端，而不訴諸武力和武力威脅，同時雙方將本著睦鄰友好的精神，按照平等互利和互不幹涉內政的原則，進一步發展兩國之間的經濟和文化關系，促進兩國人民的友好往來。

但這份充滿外交辭令的協定在陸徵祥看來可有可無，而最重要是《中日兩國解決山東懸案條約》以及《附約》，按照這三份條約規定，山東德國租借地、德國所占的公產和青島海關、青煙、青滬海底電線於12月20日交還中國；膠濟鐵路、青島鹽廠和青島、濟南的電臺由中國贖回，日本於共和十一年二月前完成撤兵等等。

盡管和國人期望無條件收回山東權益有違，但陸徵祥認為自己已經竭盡全力達成了總理的要求，收回山東全部權益，日本撤軍。三周來的十三次談判實際上就是圍繞日本在青島以及山東特權展開，在這上面自己寸權未失，尤其是在中日合辦礦產上，更是堅持未予松口，最終迫使日本讓步。不盡人意之處，就是共和政府需出資贖回膠濟鐵路、青島鹽廠和青島、濟南電臺等一些德資企業，但自己已經是最好結果了，外交就是建立在實力上的妥協，完美的結果是不可能的。

上午十一時，經過最後審核後，身為總理特使的陸徵祥同日本外務大臣內田康哉在外務省內簽定《中日兩國解決山東懸案條約》以及《附約》，會後日本外務省舉行招待午宴，同時向外界公開條約內容。

“……今日中日和平友好條約之簽定，將促成共和中國與日本帝國世代友好、永享和平！”此時高舉酒杯向各國新聞界以及各國駐日大使祝詞的陸徵祥並不知道，這四份條約在國內將會引起什麽樣的震動，而他本人又會遭受什麽。陸徵祥完成總理交待的任務，收回山東權益，同時為國家爭取了時間，使命已經達成，至於《山東懸案鐵路細目協定》將會在不久後在西北由兩國鐵路部門進一步協商，而這三份條約會在國內引起的震蕩，陸徵祥卻可想象一二。

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